Le Royaume-Uni a appuyé pendant vingt ans la modernisation de ses services publics sur des partenariats public-privé. Le gouvernement Cameron fait aujourd’hui marche arrière et parie sur le Third Sector.
“Nous croyons que des services publics plus ouverts peuvent profiter à tous…” En présentant en juillet son livre blanc “Open public services”, le Premier ministre britannique David Cameron a fixé le cap d’une nouvelle gestion publique au Royaume-Uni : confier tout ou partie de la mise en œuvre des politiques publiques au secteur privé non lucratif (Third Sector). Une orientation annoncée dans le projet de Big Society du gouvernement de coalition au pouvoir depuis 2010. L’objectif : transférer le pouvoir de l’administration centrale au plus près des citoyens en réduisant une administration passée de 5,4 à 6,28 millions d’agents entre 1998 et 2010. Le Third Sector couvre toute une palette d’institutions qui participent aux prestations de service public : structures caritatives, associations de bénévoles, coopératives, entreprises sociales… Autant d’entités qui réinvestissent leurs excédents pour étendre leurs missions.
Dans un contexte de maîtrise de l’endettement public, cette nouvelle forme d’externalisation marque le recul des partenariats public-privé à l’anglaise, la Private Finance Initiative (PFI), dont le montant total devrait se réduire de 3,7 à 2,3 milliards de livres entre 2011et 2012, à en croire les prévisions budgétaires du gouvernement britannique. Un revirement qui n’empêche pas le Royaume-Uni de rester largement en tête, et ce depuis déjà une vingtaine d’années, des pays européens en matière d’externalisation.
La PFI a été lancée en 1992 par le gouvernement conservateur de John Major, pour des raisons tout à la fois budgétaires et “qui tiennent à la confiance des gouvernements britanniques en la capacité du secteur privé à apporter des innovations et une méthode de gestion plus efficiente”, souligne un récent rapport de Bercy sur les stratégies de réforme de l’État à l’étranger. Très rapidement, la PFI s’étend à l’ensemble des politiques publiques, du traitement des déchets aux réseaux d’assainissement, en passant par le transport, la santé et l’éducation, avec le programme Building Schools for the Future.
Rattraper un retard structurel
Arrivé au pouvoir, le travailliste Tony Blair qualifie la PFI de “pierre d’angle du programme de modernisation des services publics britanniques”. Au cours de son premier mandat (1997-2001), les partenariats public-privé, censés rattraper le retard structurel du Royaume-Uni en termes d’équipements publics, s’étendent aux infrastructures routières et ferroviaires, à 520 écoles, 35 hôpitaux et 4 prisons, soit un montant de quelque 12 milliards de livres. “Pour le gouvernement, la PFI présentait le gros avantage d’une meilleure gestion des coûts de construction comme des délais de livraison des infrastructures, observe Stéphane Saussier, directeur de master à l’institut d’administration des entreprises de la Sorbonne. Avec une totale transparence sur les contrats signés entre entreprises et administrations, assurée par le National Audit Office (NAO).” Un organe indépendant chargé de contrôler les comptes publics, dont le poids institutionnel est sans équivalent en France.
“Cette politique d’externalisation a été guidée par l’orientation libérale du Royaume-Uni, où l’on a accordé une confiance presque aveugle au secteur privé pour proposer un service public plus efficient”, analyse Jean-Hervé Lorenzi, président du Cercle des économistes. Ainsi, en 2009, 567 projets avaient été réalisés en PFI et près de 13 milliards de livres d’investissements étaient en cours de réalisation, selon les chiffres du NAO.
Seulement voilà : vingt ans après John Major, la PFI est aujourd’hui décriée et les Britanniques déchantent. “Ce n’est au fond qu’une ruse de comptabilité”, confie Martin Lodge, professeur à la London School of Economics and Political Science. Les actifs des projets PFI sont placés “hors bilan” dans les comptes des administrations, permettant ainsi de diminuer de manière factice l’endettement public. “Sur le long terme, une telle comptabilité n’est pas tenable”, estime Jean-Michel Eymeri-Douzans, président du conseil scientifique de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), au ministère du Budget.
Contrats rigides
Surtout, la PFI n’a pas eu l’efficacité annoncée. “La PFI fonctionne pour le ramassage des ordures ou pour les fusions de centres d’appels, détaille Martin Lodge. Mais dans d’autres domaines, c’est un désastre absolu.” Il cite des centres régionaux de sapeurs-pompiers inopérants, des hôpitaux incapables de s’adapter aux évolutions sanitaires et un registre des patients (National Health Service) inefficace. “L’opérateur privé respecte un contrat qui fige sur plusieurs années une mission publique, quand les politiques publiques doivent être réactives et s’adapter aux évolutions de la société en investissant”, note Jean-Hervé Lorenzi.
Un contrat d’une valeur de 12 milliards de livres signé en 2008 entre la Royal Air Force et le consortium privé Air Tanker illustre toutes les limites de la PFI. Le document organise l’externalisation du ravitaillement et du transport aérien de l’armée britannique pour vingt-sept ans. Mais seulement quelques mois après la signature du contrat, l’armée décide, pour des raisons budgétaires, de réduire d’un tiers son parc d’appareils de combat. La Royal Air Force n’a plus besoin de disposer des mêmes capacités de ravitaillement en vol, mais le contrat est strict…
Rigidité des contrats mais aussi absence de suivi des coûts par les administrations, concurrence souvent limitée dans les réponses aux appels d’offres, désendettement public illusoire, services inadaptés… Autant de raisons qui ont conduit le gouvernement Cameron à limiter le recours à la PFI, pourtant l’un des leviers privilégiés de la modernisation des services publics et des grands investissements du Royame-Uni depuis vingt ans. Difficile, pour autant, d’affirmer que le recours au Third Sector apportera davantage d’efficience. “L’externalisation ne doit s’appliquer qu’à des missions limitées”, prévient Martin Lodge. Confier des “mégaprojets” au privé, dit-il, peut s’avérer in fine dramatique pour les usagers comme pour les finances publiques.
Des emplois externalisés… en Inde
Délocaliser en Inde ses emplois de maintenance informatique et son centre d’appels téléphoniques. C’est ce que vient d’initier la municipalité de Birmingham pour faire face aux coupes budgétaires imposées par le gouvernement. Deuxième ville d’Angleterre, avec plus d’un million d’habitants, Birmingham est la première municipalité à tester une telle solution. Une vingtaine de postes ont déjà été transférés et quelque 80 autres devraient suivre avant la fin de l’année.
“Les employés devront former leurs collègues indiens, cela dépasse l’entendement”, réagit un responsable syndical, Peter Allenson, qui craint que d’autres communes ne suivent l’exemple de Birmingham. De son côté, la municipalité, dirigée par une alliance conservateurs-libéraux démocrates, précise qu’elle entend rendre son administration plus efficace, alors que la ville doit réaliser 340 millions d’euros de livres d’économies d’ici 2015.
